Hoy iniciamos en Tribuna una serie sobre Servicios públicos y concesionalidad: por una Administración eficiente. Un tema muy importante para que un país funcione, sin más bu-rocracia que la indispensable, y con la máxima transparencia. Y siempre buscando la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía, lejos de lo que decía el Prof. Buchanan -proponente del public choice-, según el cual hay que evitar a toda costa que el funcionariado se convierta en una casta con sus propios intereses, no siempre coincidentes con los de los administrados.

INTRODUCCIÓN

El presente informe para los lectores de Tribuna se ha concebido como un intento de analizar las diversas formas de funcionamiento de los servicios públicos (SP) dentro de la configuración global de lo que llamamos estado de derecho. Siempre con especiales referencias al sector de distribución de agua para uso y consumo humanos en España.

EL SERVICIO PÚBLICO

El estado de derecho se relaciona estrechamente con la idea de dispensar servicios públicos, destinados a satisfacer las necesidades de carácter general en áreas de actividad muy importantes, atribuibles a las administraciones públicas. Estas pueden realizar esa función o bien de manera directa o bien de manera indirecta por medio de un régimen jurídico concesional.

En su esencia, el servicio público aspira a poner al alcance de todo individuo, al menor costo posible y en condiciones que garanticen su seguridad, el aprovechamiento de funciones satisfactorias para cualquier necesidad de carácter general. Ese es el espacio común del concepto de servicio público, sobre el que se han elaborado diversas teorías y se han propuesto determinadas definiciones. Podemos categorizar las formulaciones en cuatro grandes vertientes:

- La teoría de León Duguit. Considera el servicio público como una actividad que deben asegurar, reglar y controlar los gobernantes.

- Lo que dice Gastón Jaze: el servicio público es cualquier actividad de la Administración, en sus más diversas manifestaciones.

- Que manifiesta Maurice Hauriou. Según el tratadista francés, el servicio público es una parte inexcusable de la actividad de la Administración Pública.

- Por último, hay apreciaciones que conceden escasa o ninguna importancia a la noción de servicio público, entre ellas la de Henri Berthlemy. Para quien el servicio público es un cajón de sastre donde se reúnen instituciones tan disparejas como "una corte de apelación, una institución de beneficencia, una caja de ahorro, un ferrocarril metropolitano o la imprenta nacional".

Por lo demás, para que un servicio público lo sea debe poseer ciertos caracteres jurídicos esenciales, sin los cuales queda desnaturalizado. Por eso el estado de derecho está obligado a garantizar la satisfacción de las necesidades de carácter general. Como apunta Marcel Waline: "El servicio público es el más enérgico de los procedimientos de intervención administrativa, última ratio del Estado para asegurar la satisfacción de una necesidad colectiva cuando la iniciativa privada, por la razón que sea, no basta para asegurarla".

En definitiva, lo que Waline plantea -a nuestro juicio, con acierto- es que cualquier idea sobre la mayor bondad de lo público versus lo privado que no se apoye en una necesidad colectiva está fuera de lugar. Según él, distorsiona la obligada búsqueda de eficacia y eficiencia, que en principio puede alcanzarse en las dos esferas, aunque cada vez queda más claro que la mayor rentabilidad económica (e incluso social) suele darse sobre todo en el sector privado.

Analizando la cuestión desde otro punto de vista, parece claro que el servicio público puede acometerse según dos criterios diferentes: el orgánico y el funcional; cuya contraposición resolvió el profesor italiano Arnaldo de Vallés mediante la distinción entre servicios públicos propios e impropios.

Los primeros, los propios, son actividades técnicas destinadas a satisfacer una necesidad de carácter general, bajo un régimen jurídico concreto. La ley reconoce tal actividad como un servicio público, que la administración desempeña o bien directamente o bien indirectamente, por medio de particulares en quienes delega su ejecución.

Sensu contrario, el servicio público impropio es la actividad técnica satisfactoria de una necesidad de carácter general que la ley no considera un servicio público. Los particulares la pueden desarrollar de manera directa, ya que no tiene por qué atribuirse ni a la administración pública ni al Estado.

En definitiva, el objeto de los servicios públicos es garantizar el acceso de los ciudadanos a los derechos que les reconoce la ley les reconoce. Esta debe garantizar que la autoridad cumple con tal obligación, o bien de manera directa, o bien mediante una concesión. También debe asegurar el acceso de los ciudadanos al servicio en las mejores condiciones posibles, con modalidades especiales para quienes cuentan con menos recursos. En definitiva, se trata de que se disfruten de derechos pactados en el contrato social entre gobierno y gobernados, como se preconiza en la Constitución.

Por lo demás, otro elemento indispensable para la prestación de un servicio público lo constituyen los recursos requeridos a tales efectos. Estos pueden agruparse en recursos humanos (conjunto de personas dedicadas a realizar las tareas imprescindibles para tal efecto), recursos materiales (bienes muebles e inmuebles, maquinaria, herramienta, mobiliario y equipo indispensables) y recursos financieros .

Pero aparte de las teorías y clasificaciones de los servicios públicos, la verdadera cuestión en lo que nos ocupa, estriba en la mayor o menor utilidad social de las prestaciones. En ese sentido, es necesario apreciar tanto la eficacia (si se hace todo lo que está previsto), como la eficiencia (si realmente se hace bien). Ello exige una vigilancia expresa de los siguientes extremos:

- Valoración del servicio, para determinar si realmente es indispensable o no a la hora de atender necesidades efectivas de la sociedad. Si no lo es, hay que exigir su perentoria supresión, sin más contemplaciones, para evitar el derroche de unos recursos que los contribuyentes aportan con grandes esfuerzos.

- Gestión. Se trata de averiguar con qué gestores cuenta el servicio, a fin de determinar si se dispone de medios en demasía, o si, por el contrario, estos resultan insuficientes. Esto lleva a evaluar la eficiencia funcional, es decir, proponer que se hagan las mis-mas cosas con menos recursos; o llevar a cabo una mayor actividad con los mismos medios, aumentando los rendimientos.

- Retribución de los administradores de los servicios públicos. Se puede realizar o bien directamente o bien a través de agencias de otros organismos, o incluso empresas públicas. Debe ser comedida, y ajustarse al buen principio de lo razonable. Cabe plantearse muy en serio la necesidad de unos estipendios insoportables, en muchos casos superiores al sueldo del presi-dente del Gobierno. Lo cierto es que debería ser un principio básico que nadie en la Administración, sea cual sea su parcela, pueda cobrar más que el máximo nivel ejecutivo. Esto implica o bien retribuir mejor a este último, o bien reducir los ingresos de quienes superan los del presidente. O tal vez una mezcla de ambas.

Dejamos aquí el tema hasta el próximo viernes, para entrar en una de las etapas más interesantes del proceso a que estamos refiriéndonos: la prestación de servicios públicos. Y como siempre, los lectores de Tribuna pueden conectar con el autor en el correo electrónico castecien@bitmailer.net.